De oorlog in Oekraïne heeft het onmogelijke mogelijk gemaakt. Voor het eerst sinds lange tijd staat EU-uitbreiding weer hoog op de Brusselse beleidsagenda. Voorzitter van de Europese Raad Charles Michel deed er vorige maand nog een schepje bovenop. Volgens hem moeten Georgië, Moldavië en Oekraïne tegen 2030 kunnen toetreden. 

Maar de vraag van één miljoen: hoe kan een EU met 30 landen daadkrachtig zijn? Met name het vetorecht dat op sommige beleidsterreinen, zoals buitenlandbeleid, van toepassing is, maakt het met de huidige 27 al erg complex. Neem nu bijvoorbeeld Hongarije. Het land blokkeerde elke stemming over nieuwe Russische sancties om op andere thema’s z’n zin door te drukken.

“Een algemene hervorming naar besluitvorming via meerderheidsstemming is nodig om de slagkracht van de EU in de wereld te garanderen”, zegt PvdA-Europarlementariër Thijs Reuten. “Zeker ook met het oog op toekomstige uitbreiding.”

Buitenlandse invloed

Een nieuwe publicatie van de onderzoeksdienst van het Europees Parlement ziet hoe het strategisch gebruikmaken van het vetorecht de afgelopen jaren meer gangbaar werd. Lidstaten lijden minder reputatieschade wanneer ze het spel cynisch spelen. 

Daarbovenop beschrijft de onderzoeksdienst hoe het vetorecht de Europese Unie vatbaar maakt voor buitenlandse invloed. Als een derde land Europese besluitvorming wil beïnvloeden, moet het immers maar één lidstaat onder druk zetten.

De wil om het vetorecht af te schaffen, is er dan ook. Eerder deze week publiceerden Frankrijk en Duitsland samen al een paper met hun visie op EU-uitbreiding. Ook zij willen overschakelen naar meerderheidsstemming. Ook de Belgische oud-premier en Europarlementariër Guy Verhofstadt kwam deze week, samen met gelijkgezinde Europarlementariërs, met een rapport dat daarvoor pleit. 

Geitenpaadje

Om voor eens en voor altijd af te rekenen met het vetorecht, moet men de Europese verdragen herschrijven. Een buitengewoon omslachtig proces.

Maar er bestaan ook geitenpaadjes waarbij verdragswijziging niet nodig is. Het idee waar momenteel de meeste lidstaten voor te vinden zijn, is het gebruikmaken van de zogeheten ‘passerelle-clausule’. Dat is een clausule uit de Europese verdragen die stelt dat men uitzonderingen mag toevoegen op de beleidsdomeinen waar nu unaniem over gestemd moet worden. Zo zou men voor EU-buitenlandbeleid ervoor kunnen kiezen om ‘sancties’ niet meer onder ‘unaniem stemmen’ te laten vallen. Een meerderheid is dan genoeg.

Het probleem? Om zo’n ‘passerelle-clausule’ aan te nemen, moeten lidstaten hier eerst, jawel, unaniem de goedkeuring voor geven.

Nederland ziet die passerelle-clausules in elk geval wel zitten. Concreet denkt het daarbij vooral aan de thema’s ‘mensenrechten’ en ‘sancties’. Volgens de studiedienst van het Europees Parlement zijn er nog vijf andere lidstaten voorstander. Negen landen waren uitgesproken tegenstander en de rest kijkt vooralsnog de kat uit de boom. 

‘Strategisch belang’

Dan zijn er nog twee minder populaire opties die de studiedienst voorstelt, waarbij ook geen verdragswijziging nodig is. Allereerst kunnen de Europese staatshoofden en regeringsleiders een beleidsdomein markeren als ‘van strategisch belang voor de EU’.

Voor Europese wetten die betrekking hebben op die thema’s, mag de EU-buitenlandchef (Josep Borrell) vervolgens bepalen om een unanieme stemming toch via de meerderheidsregel te laten verlopen. Wat deze regeling politiek levensvatbaar maakt, is dat lidstaten alsnog een unanieme stemming kunnen afdwingen wanneer ze daar een ‘cruciaal nationaal belang’ voor hebben. Die noodrem moet lidstaten geruststellen.

Een eerdere poging waarbij de EU-buitenlandchef de regeling aanwendde voor een actiepakket over mensenrechten, mislukte evenwel meteen. 

Onthoudingen

De laatste optie waarmee verdragswijziging kan vermeden worden: vaker gebruikmaken van ‘constructieve onthoudingen’. 

Onder die regeling kan een lidstaat zich onthouden bij een unanieme stemming waardoor hij zijn veto niet gebruikt. Tegelijkertijd hoeft de lidstaat zich vervolgens niet zelf te houden aan de nieuwe Europese wet die zo tot stand kwam. Wel mag de lidstaat daarna niet op nationaal niveau maatregelen nemen die de nieuwe Europese wet actief tegenwerken. 

Op zich is het een elegante oplossing. Eerder was de regeling al succesvol. Toen onthield Cyprus zich bij een stemming over een EU-missie die onderzoek doet naar de rechtsstaat in Kosovo.

Het probleem: wanneer de regeling te vaak gebruikt wordt, ontstaat een soort vrijbuitersprobleem. Neem bijvoorbeeld de klimaatdoelen: geen enkel land staat te springen om daarvoor de portemonnee te trekken. Maar wanneer alle landen zich samen voornemen om in te grijpen, wordt het wel interessant. Waarom zou je het dan een ander land gunnen dat het zelf geen pijnlijke maatregelen hoeft te nemen, terwijl het wel de vruchten kan plukken van een schoner Europees milieu?