Nadat enkele kabinetsleden zich al hadden uitgesproken voor een opt-out, staat het nu toch echt op papier. Nederland gaat zo snel mogelijk een opt-out aanvragen voor de Europese asiel- en migratieregels.

Maar de asielproblematiek in Nederland kan niet jarenlang op een aanpak wachten. Het kabinet wil nu een asielcrisis uitroepen. Om een opt-out voor het Europese asiel- en migratiebeleid te verkrijgen, is echter een verdragswijziging nodig. En dat is doorgaans een erg traag proces. Daarom kan de oplossing misschien beter gezocht worden in een wetswijziging. 

Kabinet-Schoof bedoelt iets anders

Dr. Gijs Jan Brandsma is universitair hoofddocent Europese politiek en bestuur. Hij merkt op dat het kabinet-Schoof misschien helemaal niet aast op een opt-out in de formele zin van het woord. “Als je het woord ‘opt-out’ in het regeerprogramma negeert, en kijkt naar de inhoud, dan vermoed ik dat het kabinet eerder een oplossing in Europese wet- en regelgeving zoekt dan in een aanpassing van de verdragen”, zegt hij.

In het regeerprogramma legt kabinet Schoof namelijk ook uitgebreid uit aan welke Europese wet- en regelgeving ze nog steeds willen blijven voldoen. Zo zeggen ze de uitvoering van het Europees Asiel- en Migratiepact essentieel te vinden. Ze willen inzetten op Europese elektrische systemen om de binnengrenzen beter te controleren en op betere handhaving van het Dublin-akkoord. Ook wil het kabinet de Terugkeerrichtlijn, die al eerder in werking is getreden dan het pact, effectiever maken. Deze richtlijn bepaalt de gemeenschappelijke Europese procedures die worden toegepast als mensen illegaal in Europa verblijven. “Dat zijn eigenlijk allemaal dingen die neerkomen op het wijzigen of anders inzetten van bestaand Europees beleid”, aldus Brandsma.

Aanpassing van de verdragen

Als een lidstaat een opt-out heeft, doet het niet mee aan een bepaald gebied van Europese regelgeving. Deze uitzonderingsregel staat vast in de Europese verdragen. “Als je formeel juridisch kijkt naar de betekenis van het woord ‘opt-out’, dan wil dat zeggen dat je het Verdrag van de Europese Unie aanpast en in dat verdrag zult aangeven dat Nederland niet meer mee hoeft te doen aan het asiel- en migratiebeleid”, legt Dr. Brandsma uit. We zitten dan ook niet meer aan tafel als er op dit gebied Europese besluiten genomen worden.

In het verleden zijn de verdragen meerdere keren aangepast. Onder andere om nieuwe landen tot de Unie toe te laten treden of om de euro in te voeren. Het voornaamste doel van verdragswijzigingen is de EU transparanter en efficiënter maken, bijvoorbeeld door de bevoegdheden van het Europees Parlement te verbreden. Maar lidstaten hebben ook van deze mogelijkheden gebruikgemaakt om te ontkomen aan Europese regelgeving. Zo doet Denemarken niet mee aan asiel- en migratiebeleid in de EU en hoort Ierland niet bij het Schengengebied. 

Allianties smeden

‘Even’ een opt-out verkrijgen in de EU is geen optie. Een verdragswijziging is doorgaans een jarenlange procedure, waarbij alle lidstaten uiteindelijk ook hun instemming moeten geven. “Andere landen hebben ook zo hun wensenlijstjes klaarliggen”, benadrukt Dr. Brandsma. “Voordat je het weet, zit je in één grote langdurige vergadering, waarin je meerdere wijzigingen in één keer er doorheen zal proberen te krijgen”.

Als je zo’n uitzondering echter door een wetswijziging voor elkaar wilt krijgen, is de procedure anders. Nederland moet dan de Europese Commissie proberen te bewegen om met een dergelijk voorstel te komen. “Ze moeten dan allianties smeden met andere Europese lidstaten”, geeft Gijs Jan aan. Want pas als er een voldoende grote beweging is vanuit de lidstaten zal de Commissie aandacht besteden aan het aanpassen van de migratie- en asielwetgeving. Bij zo’n voorstel moeten vervolgens de bijpassende meerderheden gezocht worden. 

Het kabinet moet kiezen

Er zijn een heleboel mogelijkheden om als lidstaat uitgezonderd te worden van Europese wetgeving. Dat kan dus door een opt-out, maar het is realistischer en sneller om dat voor elkaar te krijgen door reguliere wetswijzigingen, geeft Brandsma aan. Wetswijzigingen gebeuren namelijk aan de lopende band. Zo kan er bijvoorbeeld een artikel toegevoegd worden aan een bestaande wet die bepaalt dat sommige lidstaten een uitzondering, of ‘derogatie’, kunnen krijgen. Dat zien we bijvoorbeeld bij de Europese nitraatrichtlijnen: daarin is een clausule toegevoegd waardoor landen een uitzondering kunnen aanvragen bij de Commissie. Nederland heeft daar jarenlang profijt van gehad. 

Maar het kabinet moet wel kiezen. Je kunt niet zeggen dat je uit de Europese verdragen weggeschreven wil worden op het gebied van asiel en migratie, maar vervolgens wel hervormingen in datzelfde beleid nastreven, vindt de universitair hoofddocent. “Het is één van de twee: óf je hebt het, óf je hebt het niet”, stelt hij.

Om de dubbelzijdigheid van het regeerakkoord te illustreren, haalt Dr. Brandsma de Dublinverordening erbij. Door dit Europees beleid moeten asielzoekers zich melden op de plek waar ze de buitengrenzen oversteken. Doen ze dat niet, dan hoeft Nederland het asielverzoek niet te behandelen. Het kabinet geeft in het regeerprogramma aan dit beter te willen handhaven. Wellicht zal dat ervoor zorgen dat de instroom van asielzoekers zal verminderen. Als je een opt-out hebt voor het Europese migratie- en asielbeleid, zal dit niet lukken, geeft Gijs Jan aan. Want dan ben je het Dublin-akkoord kwijt.